Госслужащий об основных направлениях формирования законодательства об АГС

Данная статья взята из СПС Консультант Плюс. Достаточно интересная статья учитывая статус ее автора, Д.В. Шилина, начальника отдела криминологической экспертизы проектов законов ГУ «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь». Вероятно, это первый материал об АГС от госслужащего

____________________________________________________

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АЛЬТЕРНАТИВНОЙ СЛУЖБЕ

Д.В. ШИЛИН, кандидат юридических наук, начальник отдела криминологической экспертизы проектов законов ГУ «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь»

 

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 20 марта 2013 г.

В п. 3 плана подготовки законопроектов на 2013 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 03.01.2013 N 1, предусмотрена разработка Закона Республики Беларусь «Об альтернативной службе». С его принятием будет реализована ч. 2 ст. 57 Конституции Республики Беларусь, согласно которой основания и условия замены воинской службы альтернативной определяются соответствующим законом.

До настоящего времени такой закон отсутствовал. Как отмечал Конституционный Суд Республики Беларусь в своем решении от 26.05.2000 N Р-98/2000 «О некоторых вопросах реализации статьи 57 Конституции Республики Беларусь», данный законодательный пробел дает основания для возникновения конфликтов между отдельными гражданами и государством, поскольку не обеспечиваются в полной мере права граждан в Республике Беларусь, гарантированные Конституцией Республики Беларусь, не определяются границы их осуществления.

Институт альтернативной службы хорошо известен зарубежному законодательству. Более того, приняв соответствующий Закон, Республика Беларусь покинет круг тех немногих государств Европы и постсоветского пространства, которые до сих пор не имплементировали международные стандарты в сфере прохождения альтернативной службы.

Закрепление в законодательстве альтернативной службы имеет ряд социально-экономических преимуществ.

Во-первых, в полной мере учитывается желание гражданина исполнить конституционную обязанность по защите государства в иной (невоенной) форме в связи с религиозными и иными воззрениями.

Во-вторых, предотвращается конфликт во взаимоотношениях между военнослужащими с глубокими религиозными или пацифистскими убеждениями и военнослужащими, не обладающими таковыми.

В-третьих, расходы на содержание гражданина, проходящего альтернативную службу, существенно меньше расходов на содержание военнослужащего.

В-четвертых, гражданин занимается общественно полезной деятельностью, поскольку трудоустроен в какой-либо организации социальной сферы, жилищно-коммунального, сельского и лесного хозяйства, здравоохранения, в организации, занимающейся благоустройством территорий, строительством и ремонтом дорог и железнодорожных путей, в каком-либо органе и подразделении по чрезвычайным ситуациям и пр.

Для того чтобы принятый соответствующий Закон реально действовал и эффективно регулировал отношения по поводу замены воинской службы альтернативной, необходимо в подготавливаемом нормативном акте разрешить ряд концептуальных вопросов.

 

1. Правовая природа альтернативной службы

Прежде всего, следует определить: альтернативная служба — это особый вид воинской службы либо специфичная разновидность трудовых отношений. От решения данного вопроса зависит то, насколько эффективно будет применяться к лицу, проходящему альтернативную службу, трудовое законодательство и законодательство о социальных гарантиях и компенсациях.

Зарубежный опыт показывает, что определить правовую направленность соответствующего Закона можно в его названии. Например, законодатель Грузии сформулировал название соответствующего Закона как «О невоенной, альтернативной трудовой службе». В Литовской Республике нормативное регулирование рассматриваемой сферы осуществляется в рамках Закона Литовской Республики от 16.10.1990 N I-681 «Об обязательной альтернативной (трудовой) службе». Действительно, определение альтернативной службы через трудовые отношения позволяет рассматривать ее с точки зрения функциональности, т.е. в непосредственной взаимосвязи с реально существующими социальными отношениями.

В частности, трудовой характер альтернативной службы предопределяет: 1) продолжительность рабочего времени (лицо не может привлекаться к работе сверх установленной в организации продолжительности рабочего дня); 2) денежное довольствие (лицо, проходящее альтернативную службу, получает заработную плату согласно занимаемой должности); 3) разумность ограничений по службе (лицо должно иметь возможность получить образование без отрыва от производства и при условии, что это не повредит исполнению обязанностей по основному месту службы, заниматься иной оплачиваемой деятельностью и т.д.).

Рассмотрение альтернативной службы через трудовые отношения существенно экономит средства государственного бюджета, поскольку не подразумевает дополнительных ассигнований. Лицо занимает должность согласно штатному расписанию (т.е. государство не создает дополнительных рабочих мест), получает соответствующую должности заработную плату (особое денежное довольствие не требуется), пользуется правами и социальными гарантиями, предусмотренными общетрудовым законодательством (не требуется вводить особое страхование жизни и здоровья таких лиц за счет средств республиканского бюджета).

 

2. Основания направления на альтернативную службу

Анализ зарубежного законодательства показывает, что правом на альтернативную службу в основном обладают граждане, для которых несение военной службы противоречит их убеждениям или вероисповеданию. Реже предусматриваются иные обстоятельства. Например, принадлежность лица к коренному малочисленному народу и занятие традиционными промыслами (в Российской Федерации); этнические мотивы (в Эстонии); наличие многодетной семьи или родственников-инвалидов (в Республике Узбекистан).

Право на замену воинской службы альтернативной не является безусловным. Гражданин представляет доказательства, подтверждающие наличие у него соответствующих убеждений, а государство (в лице призывной комиссии) принимает решение о замене воинской службы либо об отказе в этом. В связи с этим, с одной стороны, законодательством должны быть предусмотрены гарантии для реализации права на альтернативную службу лицом, действительно обладающим такими убеждениями, с другой стороны, необходимо пресечь возможности для злоупотребления гражданином своим правом и, как следствие, уклонения от прохождения воинской службы.

Например, согласно Закону Украины от 12.12.1991 N 1975-XII «Об альтернативной (невоенной) службе» право на альтернативную (невоенную) службу имеют граждане, обладающие глубокими религиозными убеждениями и принадлежащие к действующим религиозным организациям, вероучения которых запрещают пользоваться оружием и служить в армии. При этом данное правило распространяется только на религиозные организации, включенные в соответствующий перечень, утвержденный Кабинетом Министров Украины. В данный перечень могут быть внесены организации как с зарегистрированным уставом, так и не имеющие государственной регистрации.

Вместе с тем такой подход имеет недостатки. Как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 23.11.1999 N 16-П «По делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях», в связи с жалобами Религиозного общества Свидетелей Иеговы в г. Я. и религиозного объединения «Христианская церковь Прославления» право на альтернативную службу является непосредственно действующим, индивидуальным правом, т.е. связанным со свободой вероисповедания в ее индивидуальном, а не коллективном аспекте. Следовательно, оно должно обеспечиваться независимо от того, состоит гражданин в какой-либо религиозной организации или нет.Тем не менее, даже если и соглашаться с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, очевидно, что законодательно следует предусмотреть механизм выяснения всех обстоятельств дела, позволяющий лицу представить необходимые доказательства, и, что более важно, оценить глубину религиозных убеждений членами призывной комиссии (т.е. светскими лицами).

Иные (пацифистские) убеждения установить намного сложнее. Они предполагают специфичный предмет доказывания, а окончательное решение принадлежит призывной комиссии, критерии принятого решения которой также не ясны. Закрепление требования о принадлежности лица к пацифистской организации также не решит проблему, поскольку лицо может не знать о существовании подобных организаций либо они могут быть официально не зарегистрированы на территории государства.

В целом рассмотрение членства в зарегистрированной организации в качестве критерия для принятия решения о направлении на альтернативную службу не вполне приемлемо, поскольку получение документа, подтверждающего такое членство, может стать предметом коррупционного сговора.

В то же время отсутствие четких критериев принятия указанного решения создаст препятствия для реализации конституционного права гражданина. Необходимость закрепления подобных критериев обусловлена и тем, что лицо вправе обжаловать решение призывной комиссии, для чего ему следует знать, на основании чего принималось решение об отказе в направлении его на альтернативную службу.

 

3. Срок прохождения альтернативной службы

Продолжительность альтернативной службы является одним из основных факторов, непосредственно влияющих на ее привлекательность. Существует две диаметрально противоположные модели определения срока альтернативной службы.

Первая модель. Срок прохождения альтернативной службы существенно превышает продолжительность воинской службы (Греция, Грузия, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Украина).Сторонники такой модели обосновывают свою позицию соразмерностью срока альтернативной службы условиям ее прохождения (лицо не ограничивается в свободе перемещения; сохраняет для себя привычный распорядок дня; не подвергается особым физическим нагрузкам и т.д.). Установление небольшого срока, по их мнению, предоставит возможность на законных основаниях уклониться от службы в Вооруженных Силах и пройти альтернативную службу в заведомо более комфортных для лица условиях.В целом представляется не совсем корректным сравнение альтернативной службы и службы в Вооруженных Силах. Воинская служба представляет собой особый вид государственной службы, связанной с непосредственной угрозой жизни и здоровью военнослужащего. При прохождении альтернативной службы такой риск изначально отсутствует.

Однако требование того, чтобы условия прохождения альтернативной службы были бы такими же тяжелыми (в том числе более продолжительными по сроку), является дискуссионным с позиции принципа равенства всех перед законом. Именно такой критерий заложен в Законе Грузии от 28.10.1997 N 1012-1с «О невоенной, альтернативной трудовой службе». В частности, согласно ст. 3 указанного Закона невоенная, альтернативная служба по своему характеру должна соответствовать трудностям военной службы, а ее продолжительность — превышать срок срочной военной службы.

Вторая модель. Срок альтернативной службы незначительно превышает либо равен сроку прохождения срочной воинской службы (Израиль, Норвегия, Республика Молдова, Финляндия, Хорватия, Швеция).

Данная модель характерна для ряда европейских государств. Ее сторонники исходят из отсутствия необходимости столь продолжительного ограничения лица в праве на выбор рода деятельности. Основу такого подхода составляет рассмотрение альтернативной службы как способа выполнения гражданином общественно полезной функции. Это означает, что лицо объективно не может эффективно выполнять воинскую повинность ввиду субъективных факторов (религиозных или иных пацифистских убеждений). Иной подход, по мнению сторонников данной модели, наделяет институт альтернативной службы элементом кары за указанные убеждения.

Представляется, что при определении срока альтернативной службы белорусскому законодателю следует исходить не только из необходимости предотвратить возможные злоупотребления правом на альтернативную службу, но и из принципа недискриминации личности по признаку веры или иных убеждений. При этом, очевидно, срок прохождения альтернативной службы для лиц, имеющих высшее образование, и срок службы лиц, имеющих среднее либо среднее специальное образование, должны быть различными.

Установление длительного срока альтернативной службы (например, вдвое превышающего продолжительность срочной воинской службы) наряду с невысоким размером денежного довольствия, запретом заниматься иной оплачиваемой работой (в том числе предпринимательской деятельностью) и получать образование не способствует развитию личности, воспитанию образованного и законопослушного гражданина. Подобные ограничения содержат риски криминогенного характера и создают условия для нарушения норм самого Закона, поскольку лицо изначально ставится в условия поиска дополнительного заработка и иных способов увеличения своего благосостояния (в том числе незаконным путем). При этом следует иметь в виду, что основная доля имущественных преступлений совершается лицами именно в возрасте от 18 до 29 лет.

 

4. Ответственность за уклонение от прохождения альтернативной службы

Действующее законодательство предусматривает административную и уголовную ответственность за уклонение от призыва на воинскую службу. Уклонение от прохождения альтернативной службы также должно образовывать состав административного правонарушения или уголовного преступления. Как отмечал Конституционный Суд Республики Беларусь в своем решении от 22.01.2001 N Р-105/2001 «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2000 году», при наличии права у призывника на альтернативную службу его привлечение к уголовной ответственности возможно лишь за уклонение от прохождения альтернативной службы. При этом такая ответственность допускается лишь в случае создания государством соответствующих условий для прохождения альтернативной службы.Нормы об ответственности за уклонение от прохождения альтернативной службы — это нормы с бланкетной диспозицией. Содержание правонарушения необходимо устанавливать исходя из положений Закона «Об альтернативной службе».

 

Представляется, что с учетом специфики альтернативной службы ответственность может наступать за совершение таких деяний, как:1) неявка без уважительных причин к месту прохождения альтернативной службы в течение определенного времени;2) умышленное ненадлежащее исполнение обязанностей альтернативной службы (в том числе нарушение трудовой дисциплины, правил внутреннего трудового распорядка, режима работы);3) несоблюдение ограничений, связанных с прохождением альтернативной службы.

 

Разумеется, каждое нарушение должно быть письменно зафиксировано, а лицо привлечено к дисциплинарной ответственности.

 

Следует иметь в виду, что направление лица на воинскую службу в случае его уклонения от прохождения альтернативной службы будет противоречить целям назначения альтернативной службы. Прохождение воинской службы лицом, религиозные или иные убеждения которого не позволяют ему применять оружие, неизбежно приведет к социальному конфликту в среде Вооруженных Сил. Поэтому в случае, когда лицо не воспользовалось своим конституционным правом на альтернативную службу, оно должно нести ответственность за уклонение от исполнения конституционной обязанности по защите государства в иной (социально-полезной) форме, а не принуждаться к исполнению военной обязанности в виде, противоречащем его нравственным и религиозным представлениям.